Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden

Yannik Breuer

doi:10.3790/978-3-428-59525-9

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden

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Breuer, Y. (2025). Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden. Ein Beitrag zur Dogmatik staatlicher Öffentlichkeitsarbeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59525-9

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Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden

Ein Beitrag zur Dogmatik staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

Breuer, Yannik

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 53

(2025)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59525-9
978-3-428-19525-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59525-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 490
Collections: D&H 2025
NBE D&H
NBE RECHT
Subjects: Communication studies
Political activism
Constitution
Social networking

Pricing

Institution: € 180.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 119.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Yannik Breuer, geboren 1994 in Köln, Studium der Rechtswissenschaften an der Universität zu Köln mit Abschluss Erste Juristische Prüfung am Oberlandesgericht Köln 2018. Im Anschluss Promotion an der Universität zu Köln. 2018–2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer internationalen Wirtschaftskanzlei. Seit 2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Wissenschaftsrecht und Medienrecht bzw. Institut für Deutsches und Europäisches Wissenschaftsrecht der Universität zu Köln (Prof. Dr. Dr. h.c. (TSU Tiflis) Christian von Coelln). 2024 Abschluss der Promotion. Seit 2024 Rechtsreferendar am Oberlandesgericht Köln.

Abstract

Der Staat und seine Behörden präsentieren sich in der Öffentlichkeit wahrnehmbar anders als noch vor einigen Jahren. Ihre anfängliche kommunikative Zurückhaltung haben insbesondere Polizei- und Feuerwehrbehörden abgelegt - mithin Behörden, die mit Aufgaben der Gefahrenabwehr betraut sind. Sie betreiben aktiv Öffentlichkeitsarbeit, um eigene Maßnahmen zu erläutern, für Akzeptanz zu werben und sich selbst als attraktive Arbeitgeber darzustellen. Das geschieht zu einem erheblichen Teil in Sozialen Netzwerken, deren Regeln und Gepflogenheiten sich von den Rahmenbedingungen tradierter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit wesentlich unterscheiden. Dadurch hat es der Staat heute selbst in der Hand, eine besondere Vielzahl an Menschen innerhalb kürzester Zeit zu erreichen.

Die Arbeit nimmt die Anforderungen des Verfassungsrechts in den Blick, denen Behörden unterhalb der Ministerialebene im Allgemeinen sowie Gefahrenabwehrbehörden im Besonderen gerecht werden müssen. Dabei wird der praktische Umgang gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit - etwa und insbesondere für Soziale Netzwerke - ebenso beleuchtet wie eine Empfehlung an die Gesetzgeber zur Schaffung einer hinreichenden rechtlichen Grundlage gegeben wird.
»The Constitutional Requirements for Public Relations of Authorities Responsible for Preventing Danger - A Contribution to the Dogmatics of Public Relations of the State«: The dissertation develops the constitutional requirements for public relations carried out by authorities below ministerial level in general and for authorities responsible for preventing danger - such as the police and fire department - in particular. Based on the special aspects for authorities responsible for preventing danger, explanations are given on the extent of the legislative regulation requirements and recommendations for the practice of public relations, including - but not only - on social networks.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	13
Abkürzungsverzeichnis	29
1. Teil: Einleitung	37
A. Problemaufriss	37
I. Das Bedürfnis nach einem kommunizierenden Staat in modernen Informationsgesellschaften	38
II. Die spezifische Lage der Öffentlichkeitsarbeit von (Gefahrenabwehr-)Behörden	39
III. Die besondere Bedeutung kommunaler Behörden	41
B. Gang der Untersuchung	42
2. Teil: Die Öffentlichkeitsarbeit durch Gefahrenabwehrbehörden	43
A. Der Begriff der Öffentlichkeitsarbeit	43
I. Begriffliche Klärungen insbesondere im Verhältnis zu staatlichem Informationshandeln	44
1. Die allgemeine Wortbedeutung der Begriffe „Öffentlichkeitsarbeit“ und „Informationshandeln“ des Staates	44
2. Die begriffliche Handhabung in der Rechtsprechung	45
3. Weitere begriffliche Klärungen	49
a) Das grundsätzliche Verhältnis zwischen Informationshandeln und Öffentlichkeitsarbeit	49
b) Die Unterscheidung zwischen Öffentlichkeitsarbeit und Öffentlichkeitsaufklärung	50
c) Verbraucherbezogene Öffentlichkeitsarbeit	51
d) Die Unterscheidung danach, ob Verlautbarungen über oder zur Wahrnehmung von Staatsaufgaben erfolgen	53
e) Die Aufforderung oder Verpflichtung zu Informationshandeln als maßgebliches Kriterium	55
f) Informationshandeln mit und ohne Drittbezug	56
4. Zu dem hier vertretenen Begriffsverständnis und zur Übertragbarkeit auf das Handeln von Gefahrenabwehrbehörden	57
II. Die anzusetzenden Maßstäbe für Informations- und Öffentlichkeitsarbeit	59
1. Einheitliche Maßstäbe für Informationshandeln und Öffentlichkeitsarbeit	60
2. Differenzierende Maßstäbe für Informationshandeln und Öffentlichkeitsarbeit	60
3. Zu den bisher einheitlich angesetzten Maßstäben der Rechtsprechung	62
4. Zu der Übertragbarkeit dieser Maßstäbe auf gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	64
III. Zusammenfassung des im Folgenden zugrunde gelegten Öffentlichkeitsarbeitsbegriffs	65
B. Der Begriff der Gefahrenabwehrbehörden	65
C. Mittelbare und unmittelbare Öffentlichkeitsarbeit	66
D. Interne und externe Öffentlichkeitsarbeit	67
E. Aktive und passive Öffentlichkeitsarbeit	67
F. Die Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden	69
I. Der Ausgangspunkt: Außendarstellung	69
II. Die Mitarbeitergewinnung	70
III. Die Erweiterung der Reichweite aller Angebote der Gefahrenabwehrbehörden	70
IV. Informationsgewinnung	71
V. Die Öffentlichkeitsarbeit im Interesse demokratischer Legitimation	72
VI. Das Werben um Verständnis für Maßnahmen von Gefahrenabwehrbehörden	73
VII. Die Information über Recht, das den Bürger unmittelbar angeht	75
G. Die Erscheinungsformen der Öffentlichkeitsarbeit	76
I. Textliche Veröffentlichungen	76
II. Bildnisse	77
III. Videos und Filme	77
IV. Präsenzformate und bürgernahe Veranstaltungen	78
V. Interaktion mit Bürgern	79
VI. Die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden in Sozialen Medien	81
1. Die Gestaltungsmöglichkeiten in Sozialen Netzwerken	82
2. Die Dialog-Kommunikation auf Sozialen Netzwerken	83
3. Das „Liken“ von Inhalten und Profil-Seiten	83
4. Die Reaktionen auf Inhalte über Emojis	85
5. Das Teilen von Inhalten	86
6. Zwischenergebnis zu den Möglichkeiten der Öffentlichkeitsarbeit auf Sozialen Medien	86
H. Zusammenfassung und Abgrenzung: Der Untersuchungsgegenstand	87
I. Die Abgrenzung zu Gefahrenabwehrmaßnahmen	87
1. Die grundsätzliche Abgrenzung	87
2. Die Abgrenzung mit Blick auf Gefahrenhinweise	88
3. Die Abgrenzung mit Blick auf Warnungen vor konkreten Gefahren als Gefahrenabwehrmaßnahme	88
a) Die Verlautbarung von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Internetportalen als Teil der Bekanntgabe i. S. d. § 41 VwVfG	89
b) Die Verlautbarung über Gefahren und Maßnahmen als eigene Gefahrenabwehrmaßnahme	90
4. Die Maßnahmen der Gefahrenvorsorge	92
5. Zusammenfassung	93
II. Abgrenzung zu repressivem Handeln	93
III. Die Irrelevanz bestehender Rechtsgrundlagen	94
IV. Verfassungsschutzberichte	95
V. Auskünfte und Veranstaltungen nach den informations- und presserechtlichen Regelungen	96
3. Teil: Die Rechtsnatur gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit und die sich daraus ergebenden Anforderungen	98
A. Öffentlich-rechtliche Natur	98
I. Außer-Acht-lassen etwaiger einfach-gesetzlicher Normen	98
II. Die Person des Handelnden	99
1. Die Gefahrenabwehrbehörde als Handelnder	99
2. Die Notwendigkeit einer Abgrenzung im ehrenamtlich geprägten Feuerwehrwesen	100
III. Sachzusammenhang: nDie Äußerungen von Mitgliedern der Verwaltung	101
1. Allgemeines zu Äußerungen von Mitgliedern der Verwaltung	101
2. Präsenzformate	103
a) Präsenzformate im Allgemeinen	104
b) Präsenzformate von (freiwilligen) Feuerwehren	106
c) Das Folgeproblem des Verhältnisses zwischen grundrechtsberechtigtem Veranstalter und grundrechtsverpflichteter Behörde	108
3. Verlautbarungen in Text und Bild	109
IV. Die Besonderheiten beim Auftreten auf Plattformen Sozialer Medien	110
1. Die Person des Handelnden	111
2. Sachzusammenhang: Die Äußerungen von Mitgliedern der Verwaltung	112
a) Die Übertragbarkeit der allgemeinen Grundsätze zu Äußerungen von Mitgliedern der Verwaltung	112
aa) Das zugrundeliegende Rechtsverhältnis	112
bb) Die Art und Weise des behördlichen Auftritts	113
b) Die Annahme öffentlich-rechtlichen Handelns aus anderen Gründen	114
aa) Die Vergleichbarkeit mit anderen Fällen des „analogen Verwaltungshandelns“	114
bb) Die Schnittstelle zwischen Öffentlichkeitsarbeit und originärem Gefahrenabwehrhandeln	115
cc) Die grundrechtliche Relevanz des Wirkens auf Sozialen Netzwerken	115
c) Zwischenergebnis zum Sachzusammenhang bei gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit auf Sozialen Netzwerken	116
3. Das Folgeproblem des Verhältnisses zwischen grundrechtsberechtigtem Netzwerkanbieter und grundrechtsverpflichteter Behörde	116
B. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen	118
I. Keine Verwaltungsaktsbefugnis	118
II. Tatsächliches Verwaltungshandeln	119
C. Die staatseigenen Netzwerke und Profile auf Sozialen Netzwerken als öffentlich-rechtliche Einrichtung sui generis	120
4. Teil: Grund und Grenzen gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	124
A. Zur Frage des Ob einer normativen Grundlage für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	124
B. Zur Frage des Wie einer normativen Grundlage für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	126
I. Die Rechtsprechung des BVerfG zur Grundlage regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit	126
1. Die Rechtsprechung des BVerfG	126
2. Die Übertragbarkeit dieser Maßstäbe des BVerfG auf die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden	128
a) Die Tragfähigkeit der Aufgabe der Staatsleitung für Behörden unterhalb der Ministerialebene	129
b) Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung	130
c) Die Erwägungen des BVerfG zur Übertragbarkeit seiner Rechtsprechung	131
d) Die Art. 62 ff. GG als Grundlage für gefahrenabwehrbehördliches Handeln	132
e) Zur Übertragbarkeit mit Blick auf das Bundespresseamt	133
f) Die Übertragbarkeit der Rechtsprechung des BVerfG in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung	134
3. Zwischenbefund	134
II. Der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes	135
1. Die Anforderungen des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes	136
2. Die grundrechtliche Relevanz gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	137
3. Durch gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit betroffene bedeutende Belange des Staates und der Gesellschaft	140
4. Der Einwand einer nicht sinnvoll möglichen Regelung	142
a) Die diesbezügliche Rechtsprechung des BVerfG	142
b) Die Möglichkeit einer sinnvollen Regelung für Öffentlichkeitsarbeit von Behörden im Allgemeinen	142
c) Die Möglichkeit einer sinnvollen Regelung gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	143
d) Insbesondere: Der Gewinn an Vorhersehbarkeit informellen Staatshandelns durch eine gesetzliche Regelung	144
e) Entbehrlichkeit der gesetzlichen Regelung aufgrund der Normen über öffentliche Einrichtungen	145
5. Zusammenfassendes Zwischenergebnis	146
C. Bestehen von gesetzlichen Grundlagen für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	146
I. Verfassungsrechtliche Grundlagen	147
1. Zur Tauglichkeit von Verfassungsnormen als Rechtsgrundlage der Gefahrenabwehrverwaltung	147
2. Das Demokratieprinzip als Rechtsgrundlage	148
3. Grundrechte als Rechtsgrundlage	149
a) Zu der allgemeinen Tauglichkeit von Grundrechten als Rechtsgrundlage	149
b) Grundrechtliche Schutzpflichten als Rechtsgrundlage	151
c) Zwischenergebnis zu Grundrechten als untauglicher Rechtsgrundlage	154
4. Staatsorganisationsrechtliche Verfassungsnormen als Rechtsgrundlage	154
a) Kompetenztitel als Rechtsgrundlage	154
aa) Infrage kommende Gesetzgebungskompetenzen	154
bb) Infrage kommende Verwaltungskompetenzen	155
cc) Die Tauglichkeit dieser Kompetenztitel als Rechtsgrundlage gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	156
dd) Zwischenergebnis zu Kompetenztiteln als Rechtsgrundlage	157
b) Art. 65 GG als Rechtsgrundlage	157
c) Art. 43 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG i. V. m. Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG als Rechtsgrundlage	157
d) Zwischenbefund zu staatsorganisationsrechtlichen Verfassungsnormen	158
5. Zwischenergebnis zu verfassungsrechtlichen Grundlagen	159
II. Einfach-gesetzliche Rechtsgrundlagen	159
1. Haushaltsgesetzliche Normen als Rechtsgrundlage	159
2. Die Landespressegesetze als Rechtsgrundlage	161
3. Die Informationszugangsgesetze als Rechtsgrundlage	162
4. Rechtsgrundlagen für spezielles staatliches Informationshandeln	163
5. Die Normen der Gemeindeordnungen als Rechtsgrundlage für Öffentlichkeitsarbeit kommunaler Behörden	164
6. Die Normen des besonderen Gefahrenabwehrrechts	165
a) Kompetenznormen des besonderen Gefahrenabwehrrechts	165
b) Gefahrenabwehrrechtliche Generalklauseln	167
c) Annexkompetenz zu Generalklauseln	168
III. Zwischenergebnis zum Bestehen gesetzlicher Grundlagen für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	171
D. Zwischenbefund: Zu den Anforderungen an eine zu schaffende Rechtsgrundlage	171
I. Der „Standort“ einer zu schaffenden Regelung	171
II. Der Umfang der zu regelnden Öffentlichkeitsarbeit	172
III. Zusammenfassendes Zwischenergebnis zu den Anforderungen an eine zu schaffende Rechtsgrundlage	173
5. Teil: Die Anforderungen des materiellen Verfassungsrechts an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden	174
A. Die Anforderungen aus dem Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG	174
I. Die Staatsgewalt als Objekt der Legitimation	175
1. Die Maßnahmen der Gefahrenabwehrbehörden in originärer Zuständigkeit als Staatsgewalt	176
2. Die behördliche Öffentlichkeitsarbeit als Staatsgewalt	176
3. Zwischenergebnis zum Legitimationsobjekt	179
II. Das Staatsvolk als Subjekt der Legitimation	179
1. Das Staatsvolk und die demokratische Selbstherrschaft	179
2. Legitimatorische Besonderheiten bei Gemeinden?	181
a) Das Gemeindevolk als maßgebliches Legitimationssubjekt	181
b) Die Stellung der Gemeinden innerhalb des Staatsaufbaus	181
c) Die Ergänzung des Legitimationssubjekts um EU-Ausländer nach Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG.	183
aa) Die frühere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	183
bb) Das kommunale Wahlrecht für EU-Ausländer und die Verfassungsänderung in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG	183
cc) Die Auswirkungen des kommunalen Wahlrechts für EU-Ausländer auf die Legitimation	185
dd) Zwischenergebnis zu der Ergänzung des Legitimationssubjekts um EU-Ausländer nach Art 28 Abs. 1 S. 3 GG	186
d) Zwischenergebnis zum Bestehen legitimatorischer Besonderheiten bei Gemeinden	187
3. Zwischenergebnis zum Legitimationssubjekt und Folgerungen für die gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	187
III. Die Art und Weise der demokratischen Legitimation	189
1. Die Formen der demokratischen Legitimation	189
a) Die funktionell-institutionelle Legitimation	189
b) Die organisatorisch-personelle Legitimation	190
c) Die sachlich-inhaltliche Legitimation	190
2. Die Verwirklichung der Legitimation gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	192
a) Die Freiheit der Volkswillensbildung vor staatlicher Einflussnahme als Ausgangspunkt	192
b) Die grundsätzliche Transparenz staatlichen Handelns	193
c) Die nachgehende Legitimationswirkung zurückliegenden Verwaltungshandelns	193
d) Die nachgehende Legitimationswirkung in organisatorisch-personeller Hinsicht	195
e) Die Legitimationsfunktion gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	196
f) Zwischenergebnis zur Verwirklichung demokratischer Legitimation gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	196
3. Keine abgesenkten Anforderungen an das Legitimationsniveau	197
4. Das Maß zulässiger Teilhabe am Volkswillensbildungsprozess durch gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	198
a) Vorab: Das Grundproblem der Selbstdarstellung zum Zwecke der Legitimation des eigenen Handelns	198
b) Die Art gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	200
aa) Die Lehre vom Grundkonsens	200
bb) Die Diskussionsfunktion der Öffentlichkeitsarbeit	201
(1) Die Grenze zwischen zulässiger Diskussion und unzulässiger staatlicher Beeinflussung der Volkswillensbildung	201
(a) Die Teilhabe an der Volkswillensbildung durch gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	202
(b) Das Gebot freiheitsschonender Öffentlichkeitsarbeit	204
(c) wischenergebnis zur Grenze zwischen zulässiger Diskussion und unzulässiger Beeinflussung der Volkswillensbildung	205
(2) Die Informationen über Zeit und Ort der Öffentlichkeitsarbeit	206
(3) as Gebot der Trennung zwischen gefahrenabwehrender Verwaltungstätigkeit und Öffentlichkeitsarbeit	206
(4) Zur Sonderstellung kommunaler Wahlbeamter	208
cc) Keine besonderen Anforderungen an Öffentlichkeitsarbeit im Internet	210
dd) Zusammenfassung: Die Anforderungen an die Art der gefahrenabwehrbehördlichen Öffentlichkeitsarbeit	211
c) Das Maß der gefahrenabwehrbehördlichen Öffentlichkeitsarbeit	211
aa) Die allgemeinen Anforderungen an das Maß der Öffentlichkeitsarbeit	211
bb) Die besondere Relevanz bei Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden	212
IV. Zwischenergebnis: Zu den Anforderungen des Demokratieprinzips an gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	213
B. Die Anforderungen aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 S. 1 GG	214
I. Die Bindung an Recht und Gesetz, Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG	214
1. Die Folgen für die Inhalte gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	215
2. Die Folgen für die Art gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeit	216
3. Die Rechtsbindung des Staates bei Öffentlichkeitsarbeit auf Sozialen Netzwerken	216
a) Die Verpflichtung zur Einhaltung der Nutzungsverträge	217
b) Die Auswirkungen des Digital Services Act	218
II. Die Anforderungen des Willkürverbots: Das Verbot der Verbreitung unwahrer Informationen	220
1. Kein staatliches „Recht zur Lüge“	220
2. Die Bestimmung von Informationen als unwahr	221
3. Die angemessene Ermittlung der Tatsachengrundlage	221
4. Kein Gleichlauf mit den presserechtlichen Anforderungen	223
III. Zwischenergebnis und Umsetzung der Anforderungen aus dem Rechtsstaatsprinzip	224
C. Anforderungen aus dem allgemeinen Sachlichkeitsgebot	225
I. Die allgemeinen inhaltlichen Anforderungen des Sachlichkeitsgebotes	226
II. Der Umgang mit Kritik an einer Behörde	228
1. Allgemeine Anforderungen an den Umgang mit Kritik an einer Behörde	228
2. Das Recht zum Gegenschlag	229
III. Keine abgesenkten Anforderungen an Öffentlichkeitsarbeit in Sozialen Netzwerken	230
IV. Weitere Folgerungen aus dem Sachlichkeitsgebot	232
1. Das Verbot widersprüchlicher Aussagen	232
2. Das Gebot eines gemäßigten Tons	234
3. Das grundsätzliche Verbot humoristischer oder ironischer Darstellungen	235
4. Das Verbot dramatisierender Darstellungen	235
5. Sprachliche Anforderungen	236
a) Das Mindestmaß an Förmlichkeit und Sachlichkeit	236
b) Das Gebot der Ansprache in der Sie-Form	238
aa) Das Verbot des Duzens kraft strafrechtlicher Normen	238
bb) Darüber hinausgehende Bindungen des Staates: Das Gebot siezender Ansprache	239
cc) Geltung für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	241
(1) Geltung für das originäre Verwaltungshandeln von Gefahrenabwehrbehörden	241
(2) Geltung für den Bereich der Öffentlichkeitsarbeit	242
dd) Zusammenfassung	242
ee) Ausnahmen von dem Gebot siezender Ansprache	243
(1) Die grundrechtlichen Ausnahmen vom Gebot des Siezens	243
(2) Die Ausnahmen vom Gebot des Siezens wegen berechtigter Interessen der Mitarbeitergewinnung	244
(3) Keine Ausnahme vom Gebot des Siezens wegen eines besonderen Adressatenkreises	245
(4) Keine Ausnahme vom Gebot des Siezens kraft Rechts zum Gegenschlag	246
c) Zwischenergebnis zur sprachlichen Gestaltung	247
V. Zwischenergebnis und gesetzliche Umsetzung der Anforderungen des Sachlichkeitsgebotes	247
D. Die Anforderungen aus dem Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 Var. 3 GG	248
I. Der Grundrechtsvoraussetzungsschutz durch behördliche Information	248
II. Die Relevanz für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	250
E. Die Anforderungen aus dem Prinzip der Volkssouveränität	250
F. Die Anforderungen aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung	251
I. Zum Grundsatz der Gewaltenteilung bei der behördlichen Öffentlichkeitsarbeit	252
1. Die Trennung von Exekutive und Judikative	253
2. Die Trennung von Exekutive und Legislative	254
II. Insbesondere: Appelle an den Gesetzgeber über behördliche Öffentlichkeitsarbeit	257
III. Die Besonderheiten für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit auf Sozialen Netzwerken	258
IV. Zwischenergebnis und gesetzliche Umsetzung der Anforderungen des Grundsatzes der Gewaltenteilung	259
G. Die Anforderungen aus dem Bundesstaatsprinzip und der Gewaltenteilung: Zuständigkeitsprinzip	260
I. Die Herleitung des Zuständigkeitsprinzips	260
II. Das Nebeneinander der Zuständigkeiten verschiedener Gefahrenabwehrbehörden	262
III. Die Bindungswirkung im Bereich behördlicher Öffentlichkeitsarbeit	262
IV. Insbesondere: Gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit als kompetenzbestimmter Bereich	263
V. Die sachliche Zuständigkeit	264
1. Das Fehlen ausdrücklicher Zuständigkeitsregeln für Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden	264
2. Die Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs	264
3. Die allgemeinen Wirkungen der sachlichen Zuständigkeitsregelungen	265
4. Das Verbot von Öffentlichkeitsarbeit, die keinen Sachzusammenhang zur Behördentätigkeit aufweist	266
5. Das Verbot der Weiterverbreitung von Inhalten Dritter	267
6. Keine Relevanz der kommunalen Allzuständigkeit nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	268
VI. Die örtliche Zuständigkeit	270
1. Die allgemeinen Wirkungen der örtlichen Zuständigkeitsregelungen	270
2. Die maßgebliche Zuständigkeitsregel für Öffentlichkeitsarbeit	271
3. Keine Ausnahme für Öffentlichkeitsarbeit zur Mitarbeiterwerbung	273
VII. Sachliche und/oder örtliche Kooperationsformen	274
VIII. Zwischenergebnis und gesetzgeberische Umsetzung der Anforderungen des Zuständigkeitsprinzips	276
H. Die Anforderungen aus staatlichen Neutralitätspflichten	278
I. Der besondere Status der Gefahrenabwehrbehörden	279
II. Die Neutralitätspflicht in religiös-weltanschaulicher Hinsicht	279
1. Der Umfang religiös-weltanschaulicher Neutralitätspflichten	280
2. Die Wahrung religiös-weltanschaulicher Neutralität bei gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	281
III. Die politische Neutralitätspflicht	282
1. Die verfassungsrechtliche Herleitung der politischen Neutralitätspflicht	282
a) Die Relevanz des freien Willensbildungsprozesses im demokratischen Staat	283
b) Das Recht auf Chancengleichheit im politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess	283
c) Die Geltung in Bezug auf politische Parteien und andere Gruppierungen	284
d) Das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 Var. 9 GG	285
e) Die Relevanz der Meinungsfreiheit mit Blick auf die staatliche Neutralität gegenüber politischen Auffassungen	286
2. Die Anforderungen des Gebotes politischer Neutralität	287
a) Das Identifikationsverbot	287
b) Das Bewertungsverbot	289
3. Die verfassungsimmanente Ausnahme für staatliche Bekenntnisse zur Verfassung und ihren Werten?	291
4. Die besonderen Anforderungen politischer Neutralität für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	292
a) Die grundsätzlich strikte Geltung des Neutralitätsgebotes	293
b) Die Ausnahmen für bestimmte, politische Aufgabenträger im Staat	293
c) Die strikte Pflicht zu politischer Neutralität für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	294
5. Ansichtsbezogenes Sonderrecht	295
a) Keine politische Neutralität ggü. Meinungen, die in der Tradition des Nationalsozialismus stehen?	295
aa) Der Wunsiedel-Beschluss des BVerfG	295
bb) Die Folgen für die politische Neutralitätspflicht	296
cc) Zusammenfassung	297
b) Die Einschränkung der politischen Neutralitätspflicht zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung	298
aa) Die Einschränkung der politischen Neutralitätspflicht für politische und staatsleitende Ämter	298
bb) Zur Übertragbarkeit dieser Einschränkung auf Gefahrenabwehrbehörden	300
cc) Zusammenfassung zur Einschränkung der Neutralitätspflicht	302
c) Der Vorwurf der Verfassungsfeindlichkeit	302
6. Die besonderen Anforderungen in zeitlicher Nähe zu Wahlen und Abstimmungen	304
a) Die begrenzte Bedeutung für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	304
b) Die Anforderungen mit Blick auf gefahrenabwehrbehördliche Erfolgs- und Tätigkeitsberichte	305
c) Der zeitliche Geltungsbereich der besonderen Anforderungen	306
7. Die Einschränkungen der politischen Neutralitätspflicht für Äußerungen im Internet und auf Sozialen Netzwerken	307
a) Die Absenkung der inhaltlichen Anforderungen	308
b) Die Absenkung der zeitlichen Anforderungen	309
c) Zwischenergebnis zu den Anforderungen der politischen Neutralitätspflicht im Internet und in Sozialen Netzwerken	309
8. Zwischenergebnis zur politischen Neutralitätspflicht	310
IV. Zwischenergebnis und gesetzliche Umsetzung der Anforderungen aus staatlichen Neutralitätspflichten	310
I. Die Anforderungen aus dem Gebot des sparsamen Umgangs mit Steuermitteln	311
J. Die Anforderungen aus Freiheitsgrundrechten	313
I. Die Menschenwürdegarantie, Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG	314
II. Die Pressefreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG	316
1. Die Pressefreiheit in der abwehrrechtlichen Dimension	316
a) Der grundsätzliche Schutz der vom Schutzbereich erfassten Tätigkeiten	316
b) Die Relevanz eines verkörperten Trägermediums	317
2. Der Schutz digitaler Berichterstattung durch die Pressefreiheit	319
3. Die Abgrenzung zur Rundfunkfreiheit	320
a) Der Textbezug als Wesensmerkmal von Presse	320
b) Ein Minimum an planmäßiger Programmgestaltung	322
c) Die akzessorischen Hilfstätigkeiten	323
d) Das Hilfskriterium der Linearität	324
e) Zusammenfassung: Die Abgrenzung für Formen digitaler Berichterstattung	326
aa) Die textliche Berichterstattung im Internet als Presse	327
bb) Insbesondere: Der Schutz von „Bloggern“ und „Influencern“ auf Sozialen Netzwerken	327
(1) Die grundsätzliche Vermutung für die Pressefreiheit	327
(a) Zur Verbreitung gegenüber der Allgemeinheit bestimmt und geeignet	328
(b) Die redaktionelle Aufarbeitung von Informationen	331
(aa) Nicht ausreichender Schutz über die Meinungsfreiheit	331
(bb) Die Irrelevanz des Inhalts der publizierten Informationen	332
(2) Die ausnahmsweise Zuordnung zur Rundfunkfreiheit	333
(a) Das jeweilige Profil als Maßstab zur Bestimmung des „hauptsächlichen“ Angebotes	333
(b) Bild- und Videoformate	334
(c) Die programmatische Gestaltung	335
(d) Hilfstätigkeiten	336
(3) Zwischenergebnis zum Schutz von „Bloggern“ und „Influencern“ auf Sozialen Netzwerken	338
4. Das Gebot der Staatsfreiheit der Presse	339
a) Die Geltung für Presse und Rundfunk in gleicher Weise	339
b) Der Staat als Adressat der Medienfreiheiten	340
c) Der grundsätzliche Wirkungsgehalt des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	342
d) Die (un-)zulässige Medienkonkurrenz durch den Staat	343
e) Die staatliche Teilhabe auf dem Markt der freien Presse	344
f) Die gestalterischen Anforderungen des Gebotes der Staatsfreiheit	345
aa) Die allgemeinen gestalterischen Anforderungen	346
bb) Zum Umgang mit redaktionellen Beiträgen	347
cc) Zusammenfassung der gestalterischen Anforderungen	348
g) Die inhaltlichen Anforderungen des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	348
aa) Die allgemeinen inhaltlichen Anforderungen des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	349
(1) Die Relevanz der staatlichen Zuständigkeitsordnung	349
(2) Die exklusiv frühzeitige Verbreitung inhaltlich exklusiver Behördeninformationen	350
(3) Die inhaltliche Breite des behördlichen Informationsangebotes	351
(4) Kein Entgegenstehen der BGH-Entscheidung zur Tagesschau-App	351
bb) Die besondere Situation gefahrenabwehrbehördlicher Verlautbarungen	352
cc) Das Erfordernis eines strengen, sachlichen und örtlichen Aufgabenbezuges	353
dd) Zu Verlautbarungen über gesellschaftliche Ereignisse	354
ee) Der Umgang mit Anzeigen und Werbung	355
h) Die Schwelle zur Verletzung des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	356
aa) Die bisherigen Grundsätze zu der Verletzung des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	356
bb) Der erforderliche Gefährdungsgrad für das Institut der Freien Presse	357
cc) Die qualitativen Anforderungen zur Annahme einer substanziellen Beeinträchtigung des Instituts der Freien Presse	358
dd) Zusammenfassung zu der Schwelle einer Verletzung des Gebotes der Staatsfreiheit der Presse	360
i) Die Übertragbarkeit dieser Anforderungen auf digitale Angebote	360
aa) Der Vergleichsmaßstab im Internet	360
bb) Der Vergleichsmaßstab in Sozialen Netzwerken	363
cc) Das Verhältnis zwischen zulässigen und unzulässigen Beiträgen	363
j) Keine Besonderheiten für kommunale Behörden	364
aa) Die Berücksichtigung des Art. 28 Abs. 2 GG in grundrechtlichem Zusammenhang	365
(1) Die frühe Rechtsprechung des BGH	365
(2) Die Kritik der Literatur	365
(3) Die Reaktion des BGH	366
(4) Eigene Stellungnahme	366
bb) Die Folgerungen für die Öffentlichkeitsarbeit kommunaler Gefahrenabwehrbehörden	368
k) Die Schlussfolgerungen für gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	370
aa) Vom Pressebegriff erfasste Formen gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	370
bb) Zur Erkennbarkeit als staatliche Publikation	371
(1) Zur Erkennbarkeit bei Druckwerken und auf Internetseiten	371
(2) Zur Erkennbarkeit auf Sozialen Netzwerken	372
cc) Insbesondere: Personenbezogene Profile von Gefahrenabwehrbehörden	373
(1) Das Profil der Polizei Brandenburg: „annes.vlog“	374
(2) Das Profil der Polizei Recklinghausen: „ruhrpott_polizistin“	374
(3) Das Profil der Polizei Berlin: „polizeiberlin.mario“	375
(4) Die Gefahr für die Substanz des Instituts der Freien Presse	376
(5) Zwischenergebnis zu personenbezogenen Profilen von Gefahrenabwehrbehörden	377
l) Zwischenergebnis zum Gebot der Staatsfreiheit der Presse bei gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	378
aa) Die Gefahr für die Freie Presse durch staatliche Selbstdarstellung	378
bb) Die inhaltlichen Anforderungen	378
cc) Die Besonderheiten wegen des gefahrenabwehrbehördlichen Aufgabenzuschnitts	379
dd) Die gestalterischen Anforderungen	380
ee) Die Bestimmung des maßgeblichen Medienumfelds	381
m) Staatliche Öffentlichkeitsarbeit als Aliud zur Medientätigkeit Privater	382
5. Die Pressefreiheit in der Leistungsdimension	382
a) Auskunftsansprüche der Presse	383
b) Der Primat der Presse bezüglich exklusiver Informationen von gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	385
6. Die Umsetzung der Anforderungen aus der Pressefreiheit	387
III. Die Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 2 GG	387
IV. Die Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Var. 1 GG	389
1. Der Schutz der Meinungsäußerung	389
2. Der Schutz auch vor einem Einschreiten durch den Netzwerkbetreiber	390
3. Die Beeinträchtigung nur aus Gründen, die vor der Meinungsfreiheit Bestand haben	391
4. Zwischenergebnis und gesetzgeberischer Regelungsbedarf	391
V. Das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, nArt. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG	393
1. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung	393
a) Die Anwendbarkeit des grundgesetzlichen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung	394
aa) Die Anwendung von Unionsrecht gem. Art. 51 GRCh	394
bb) Die behördliche Öffentlichkeitsarbeit als unionsrechtlich determinierter Regelungsbereich?	395
cc) Zwischenergebnis zur Anwendbarkeit des grundgesetzlichen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung	397
b) Das Recht am eigenen Bild	397
aa) Der Eingriff in den Schutzbereich	398
bb) Die Relevanz der eingriffsausschließenden Einwilligung	399
(1) Das Markieren behördlicher Profile als Einwilligung	400
(2) Die Einstellung eines Profils als „öffentlich“ als Einwilligung	400
(3) Besondere Anforderungen bei Abbildungen von Kindern	401
cc) Das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage	402
dd) Die Verhältnismäßigkeit einer zu schaffenden Regelung	402
ee) Die Geltung für einzelne Amtswalter	404
ff) Zwischenergebnis zum Recht am eigenen Bild	406
c) Informationen über Personen zuordenbaren Sachen, Orte und Begebenheiten	406
aa) Der Eingriff in den Schutzbereich	407
(1) Die Eingriffe durch gefahrenabwehrbehördliche Öffentlichkeitsarbeit	407
(2) Der Schutz auch juristischer Personen	408
(3) Zwischenergebnis zu möglichen Eingriffen in den Schutzbereich	410
bb) Die Rechtfertigung des Eingriffs auf formell-gesetzlicher Grundlage	410
(1) Die Angemessenheit einer zu schaffenden Regelung	410
(2) Die Untergrenzen des gesetzgeberischen Spielraums	411
(a) Die Beschränkung auf Ereignisse, an denen ein gesteigertes Informationsinteresse besteht	411
(b) Keine Abbildungen von Räumen, die dem Schutz des Art. 13 GG unterliegen	412
(c) Gleitender Maßstab für die Löschung von Inhalten	413
2. Das Abwehrrecht, von gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit in Ruhe gelassen zu werden	415
3. Zusammenfassung zum Allgemeinen Persönlichkeitsrecht	416
4. Die regulatorische Umsetzung der Anforderungen des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts de lege ferenda	416
VI. Die Versammlungsfreiheit, Art. 8 Abs. 1 GG	418
1. Bild- oder Videoaufnahmen von einer Versammlung	418
a) Der Eingriff in den Schutzbereich durch Bild- und Videoaufnahmen	418
b) Das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage	420
c) Die Verhältnismäßigkeit von Bild- und Videoaufnahmen zu Zwecken der Öffentlichkeitsarbeit	421
d) Die Zulässigkeit von Symbolbildern	422
2. Die textliche Befassung mit einer Versammlung	423
3. Zwischenergebnis und Regelungsbedarf	425
6. Teil: Die Pflicht zu behördlicher Öffentlichkeitsarbeit	427
A. Die Pflicht zu regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit aus der Rechtsprechung des BVerfG?	427
B. Zur Übertragbarkeit der Erwägungen zu einer Pflicht zu regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit	428
C. Ergebnis zu der Frage nach der Pflicht zur behördlichen Öffentlichkeitsarbeit	429
7. Teil: Fazit: Die gesetzliche Regelung gefahrenabwehrbehördlicher Öffentlichkeitsarbeit	430
Abbildungsverzeichnis	446
Literaturverzeichnis	455
Sachverzeichnis	486

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Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Gefahrenabwehrbehörden

Ein Beitrag zur Dogmatik staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

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